Democracia. Gobernanza. Rendición de cuentas.

Democratización, rendición de cuentas y gobernanza

 Primera parte 

(Publicado por La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 27 de julio de 2016. http://ljz.mx/2016/07/27/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza/)

El país ha logrado dar un salto en materia de combate a la corrupción. Con el nacimiento del Sistema Nacional Anticorrupción, se ha dejado atrás la idea de una “Comisión anticorrupción” o un “Tribunal de cuentas”, ambos, órganos insuficientes para responder a un fenómeno sistémico y complejo como lo es éste.

Además de lo anterior, el proceso legislativo que dio origen a las Leyes que conformarán el sistema, atendió con inteligencia política la realidad innegable de un país que sigue democratizándose, si entendemos por democratización no sólo el hecho de contar con instituciones electorales sólidas, sino también con la innegable concientización de la sociedad sobre la importancia de su participación en democracia, ostentándose ya no sólo como “dueña original de la soberanía”, sino como un actor fundamental que propone, promueve, presiona, condiciona y controla a sus representantes y funcionarios.

Así en la discusión, análisis e incluso promulgación de las siete leyes del Sistema Nacional Anticorrupción se ha podido constatar la importancia y fuerza de una sociedad civil que ha hecho suyo un tema que le toca abanderar sobre cualquier otra instancia política; dado que la rendición de cuentas es, más que un control político entre poderes u órganos del Estado, un ejercicio en que éstos deberán confrontar sus actos, con el ciudadano, ejerciendo éste así, un control directo de lo público, generando opinión y tendencia para lograr consecuencias, éstas sí, a través de las instituciones constitucionales correspondientes.

Como ha escrito Ackerman, se trata de un concepto expansivo de rendición de cuentas, que evidentemente contiene elementos de democracia, en ambos sentidos, como la institución fortalecida, pero también como la causa de esta dinámica de interacción política; a su vez implica un alto nivel de participación ciudadana.

Coincidamos en un punto: las diversas transiciones que inició nuestro país a finales del siglo pasado (política, económica, jurídica, social, demográfica, tecnológica, etc.), han traído como consecuencia la reconfiguración de un México distinto, con mexicanos con orígenes definidos en el pasado, pero con un presente de expectativas más informado (no significa “mejor informado”), mucho más crítico y sobre todo: más exigente; cada vez más social y cada día menos incrustado en el “laberinto de la soledad”, cada vez menos desconfiado y más articulado a su entorno.

No siempre les queda claro esto a nuestros políticos, quiénes apenas alcanzan a percibirlo en distintos momentos de este nuevo rostro del mexicano. La fuerza con la que incursionaron las organizaciones civiles que participaron en la redacción y promoción de la multicitada, iniciativa ciudadana “Ley tres de tres” (Ley General de Responsabilidades Administrativas), sentó a nuestros políticos frente a más de seiscientos treinta mil mexicanos hartos de la corrupción, pero sobre todo, de los mecanismos jurídicos que permiten la impunidad, sin que se divisara la voluntad política suficiente para cambiar de fondo la arquitectura institucional que la permitía.

Ahí ha despertado la posibilidad de una nueva transición: la cívica. La demostración de que el nivel de ciudadanía se está elevando, y con ello, inevitablemente la calidad de nuestra democracia. El elemento que durante la post-alternancia pareció ausente ha reaparecido, sólido, fortalecido, propositivo, dinámico y solidario: el ciudadano.

Durante el proceso de gestación de la transición democrática, fortalecimos a los partidos, como instituciones que permitirían la pluralidad política y con ella, la rendición de cuentas institucional, de manera tradicional. En el proceso, se supuso, la ciudadanía se fortalecería como consecuencia del debate y la confrontación democrática. Los partidos y sus agentes fueron capaces de pervertir esta posible bondad de la competencia electoral, a través del clientelismo.

Sin embargo hubo cotos (principalmente en la clase media), en los que dicha perversión no penetró patológicamente, evidenciándose hoy como la oportunidad para un nuevo proceso de democratización, a partir del concepto más acabado de una democracia liberal con participación social sustantiva: la rendición de cuentas en la lógica de la gobernanza; es decir: no sólo la rendición de cuentas interinstitucional (al interior del Estado y sus órganos), sino una rendición de cuentas democrática, con participación social permanente, como observadora y denunciante de lo incorrecto.

Aquí es donde podemos encontrar un triángulo inédito en nuestra historia: el proceso de democratización, evidenciado a través del ejercicio cívico-político de rendición de cuentas, ambos insertados en la dinámica de la gobernanza, con la participación de elementos no estatales (asociaciones civiles, iniciativa privada, organizaciones sociales, instituciones académicas). ■

Segunda parte (Publicado por La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 3 de agosto de 2016 http://ljz.mx/2016/08/03/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-2/)

El proceso de democratización en México ha tenido varias etapas: primero fue la liberalización, o apertura, del régimen, lo que devino en nuevos derechos y posibilidades de participación política, expresadas, principalmente, en el ámbito electoral; luego la ampliación de la representatividad plural, junto a un activismo creciente de sectores que habían estado ajenos a los procesos de esta naturaleza, hasta llegar a los gobiernos divididos y las alternancias (locales y nacionales), pasando en todos estos años por lo que Mauricio Merino ha denominado la “Segunda transición”, en la que se ha construido, con una intensa participación ciudadana, un sistema, más o menos “completo, articulado y coherente de rendición de cuentas”.

Como bien lo expresa el autor citado: “luego del exitoso esfuerzo que emprendió en la última década del siglo pasado para construir un nuevo sistema electoral que le permitió transitar de manera pacífica de un régimen de partido prácticamente único a una democracia pluralista, la agenda pública comenzó a enfocarse en la crítica hacia las formas tradicionales de ejercer la autoridad ganada en las urnas.” O sea, en la rendición de cuentas.

Pero habrá que aclarar que este esfuerzo no estuvo, necesariamente en todo momento, impulsado por la clase política, pues una vez que el acceso al poder y la representatividad se pluralizó, también lo hizo la comodidad con la que muchos decidieron ejercer el poder, amparados por la falta de mecanismos para ser llamados a rendir cuentas y a responder de sus actos, decisiones y omisiones.

En esta “segunda transición”, la construcción de una arquitectura institucional que permita a los ciudadanos exigir argumentos, explicaciones y resultados a sus gobiernos, ha sido más bien una tarea emprendida desde la academia y la sociedad civil, a la que los partidos políticos han ido accediendo por la presión que se ha ejercido sobre ellos.

Todo lo anterior se ha logrado gracias a una transición cierta, evidente e innegable, de una sociedad ajena al activismo civil, a una que cada día delibera y actúa más. No es posible decir que no sucedía antes, lo que es importante destacar es el proceso de madurez que han tenido estos esfuerzos, lo que se manifiesta en la articulación de causas y el diseño de estrategias exitosas que permiten a los conglomerados ciudadanos imponer agenda sobre sus representantes.

María Amparo Casar (Los sonidos del silencio. Nexos, 456), lo escribe atinadamente: “Con todas sus insuficiencias la sociedad hoy habla, grita, debate y se manifiesta. Lo hace en las calles, en la prensa, en la radio y la TV, en la redes, en los desplegados, en los libros, en los coloquios, en los reportes de los think tanks y en cuanto foro público se inventa”.

Como resulta evidente la sociedad mexicana ha ido asimilando los cambios políticos y constitucionales a su favor, y sobre todo, como instrumentos de participación que han resultado efectivos, si atendemos a los fenómenos recientes de influencia social sobre las decisiones gubernamentales, logrando incidir en el diseño, implementación e incluso en la evaluación de las políticas públicas, las acciones y determinaciones de los tres poderes tradicionales, así como de los órganos del Estado que han sido creados justamente en razón de lograr una rendición de cuentas horizontal (según la teoría de O’Donnell).

Ya no solo resulta lógico y casi un hecho inherente, que al Poder Ejecutivo se le pida apertura, transparencia y explicaciones sobre sus decisiones, cada día más se impone esta dinámica al Poder Legislativo y al Poder Judicial, y hay que apuntar que a ambos les falta aún mucho por aprender al respecto, pero los avances parecen ciertos.

Pero aún nos falta camino por recorrer. Aún sigue siendo un sector minoritario el que se ha formado, el que es distinto al que, hace más de cuarenta años señaló Arnaldo Córdova (La formación del poder político en México): “… las masas populares no se han reeducado políticamente, no se han modernizado, en ellas sigue dándose el culto más empedernido y más desenfrenado a la autoridad del poder”. Justo es decir que mientras que las desigualdades y principalmente de carencias, convivan con la democracia electoral, no habrá más civismo que el de los que pueden darse el lujo de atender a la política, sin dejar de atender sus necesidades más básicas. ■

Tercera parte (Publicado en La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 10 de Agosto de 2016. http://ljz.mx/2016/08/10/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-3/)

El argumento de este texto se basa en la articulación de los tres conceptos que le dan título. Supone que una adecuada combinación de los elementos de democratización (especialmente, activismo y concientización ciudadana), rendición de cuentas (haciendo énfasis en el ejercicio de responder por los actos, omisiones y decisiones de toda autoridad) y gobernanza (considerando las ventajas de la participación de los sectores público, privado y social), pueden no sólo llevarnos a nuevas dinámicas institucionales, sino también sociales e incluso, considerando las ventajas de las mismas, a mejores niveles de bienestar general.

No es novedoso decir que la democracia tal y como la imaginamos cuando el país se cimbró rumbo a su consolidación ha resultado decepcionante. Este mismo riesgo corre hoy el término “anticorrupción” y “transparencia”, pues sin su adecuada articulación con otros elementos inherentes a la rendición de cuentas y a los del concepto de democracia sustancial, éstas terminarán siendo quimeras de moda y desilusiones en la historia.

Hay que otorgarle su justa dimensión a cada uno de estos conceptos. En cuanto a la democratización, se puede coincidir plenamente con Octavio Paz (Respuestas a diez preguntas, en El ogro filantrópico): “La democratización, me apresuro a decirlo, no significa la solución automática de los problemas de México pero es la vía, la única vía, para que aparezcan a la superficie esos problemas. Los problemas y, sobre todo, las soluciones, las posibles soluciones. Nuestros problemas son graves. El mayor es la disparidad entre el México desarrollado y el México marginal”.

Lo que sí podíamos esperar de la democratización en México, es lo que poco a poco aparece: pluralidad, politización, debate, de pronto polarización y la exposición de problemas que parecíamos ignorar. El objetivo final es que la democracia nos sirva como método de abatimiento de los tres problemas más graves que México enfrenta: el ya mencionado fenómeno de la desigualdad, cada día más evidenciado e identificado; el de la apropiación plena de una cultura pro derechos humanos, no sólo en las autoridades (quiénes sin duda deberán encabezar esta conciencia), sino también de la sociedad en general; y finalmente, el de la corrupción, que mucho contribuye a complicarnos los otros dos.

Podemos decir que la democratización está vigente y que incluso poco a poco, como todas las conquistas perdurables y los logros sólidos, hemos ido abandonando la clasificación de “democracia delegativa”, utilizada por Guillermo O’Donnell, para identificar aquellas “democracias” en las que el Poder Ejecutivo pareciera entender la delegación del poder que se le hace mediante elección para todo, y paralelamente se niega a la “responsabilidad horizontal”, es decir, a la creación de instituciones y mecanismos que permitan al propio Estado llamar a cuentas a algunos de sus órganos, por otros. Hoy en determinados temas existe esta posibilidad, el más concreto quizá sea el del papel que juega la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y sí logramos el éxito del Sistema Nacional Anticorrupción, será éste el conjunto institucional emblemático de dicha lógica.

Ahora bien, estos elementos deben consolidarse en la posibilidad de que la deliberación pública se vuelva una costumbre inevitable de cualquier servidor público (léase en la definición que de éstos hace la Constitución Política, y que abarca a los tres poderes y organismos autónomos), para que se argumente, expliquen y comuniquen con sensibilidad y eficacia cada acción, omisión, decisión o política pública, con el cuestionamiento, retroalimentación y participación del sector social y el privado.

Esta estrategia significará, en su práctica, una oportunidad para el fortalecimiento de la democracia, la recuperación de la confianza y credibilidad de la política, la legitimidad del régimen y el prestigio de la actividad pública.

Por eso, no basta con la democratización, ni la rendición de cuentas o la implementación de la lógica de gobernanza, si no están articuladas y se fortalecen bondadosamente unas con otras.

Éste es un apunte más que busca enfrentar lo que Carlo Galli ha llamado “el malestar de la democracia”, porque, éste solo podrá solucionarse con la participación de todos, pero sobre todo, asumiendo la responsabilidad de todos (comenzando claro por la clase política).

En México, la transformación institucional, social y cultural, puede otorgarnos, irónica pero positivamente, la oportunidad de implementar una solución que nos lleve al uso de estos tres elementos con inteligencia social y política.

Por cierto, no es, volviendo a Paz, “complicando el debate, por la perpetua oscilación entre la gritería y el monólogo”, como nos encaminaremos a ello. ■

Cuarta parte (Publicado en La Jornada Zacatecas en su versión impresa del día 18 de agosto de 2016 http://ljz.mx/2016/08/18/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-cuarta-parte/).

Parece haber un consenso actual en torno a la idea de que, frente a los complejos problemas de nuestras sociedades modernas, el gobierno no es suficiente. No basta su intervención y estrategias, sí son solitarias y no articuladas con otros actores en creciente importancia, como lo son la sociedad civil, preferiblemente la organizada, los grupos empresariales, o sea la iniciativa privada y las organizaciones sociales.

En ello cada día se empatan más, la tarea de gobierno y la tarea democrática. Para que los gobiernos emanados de procesos democráticos, continúen siéndolo luego de ejercer el poder y fortalezcan a este régimen liberal, se requiere la constante participación cívica. Carlos Rodríguez Estacio, en un artículo reciente en el diario español El País, lo explica así: “El régimen democrático no es sólo el más complejo, es también el más arriesgado. No basta con que exista sufragio universal o el entramado jurídico-político característico de la democracia: es necesario que los ciudadanos dispongan de un bagaje exigente y específico”.

Sí aceptamos que la articulación necesaria y cada vez más evidente entre los conceptos de democratización, rendición de cuentas y gobernanza, en el que el primero es elemento base para que la segunda se ejerza a plenitud y cumpla con sus objetivos, al tiempo que la tercera es una dinámica actual, sin la que las otras dos no se entienden completas, ni alcanzan a ser solución, sino acaso y mecanismos inconexos que profundizan la crisis de legitimidad y credibilidad, de los gobiernos democráticos, y con ellos, la democracia misma.

Citando a Luis F. Aguilar (en Gobernanza, el nuevo proceso de gobernar): “Una consecuencia no querida de la democratización ha sido el debilitamiento de la capacidad directiva de los gobiernos democráticos, tal como lo demuestra el descontento respecto del desempeño económico y social de las democracias…”

Esto se explica, no sólo por los resultados, sino también por la ausencia de comunicación efectiva, de la implementación de democracia deliberativa, ambas partes inherentes de un ejercicio completo de rendición de cuentas, que a su vez, contribuya a la formación ciudadana, su interés y participación en el debate de lo público, y culmine en la corresponsabilidad de distintos sectores más allá del gobierno y sus actores institucionales.

Tampoco basta con la especialización de las áreas dentro del gobierno, y la creación de organismos autónomos o análogos. Como lo expone el propio Aguilar: “la presencia de numerosos actores con diferentes ideas, intereses y recursos en las acciones de gobierno no incrementa de suyo la eficacia directiva si no hay coordinación y cooperación y éstas son inestables, parciales y previsibles”.

El enfoque, tiene que ir entonces en otra dirección que no retorne sin fin al propio gobierno y su aparato. Cada vez se requiere más de la capacidad para salir de este círculo e ir en búsqueda de los elementos ausentes. No sólo en la formulación de propuestas, estrategias o políticas públicas, como se ha hecho antes, sino en su propia implementación, evaluación y rediseño.

Dadas las condiciones en nuestro país y su sociedad, no solo la capacidad de los funcionarios públicos es suficiente, se requiere de creatividad y empeño en innovar el proceso mismo de cogobernar, para hacerlo confiable, interesante, transparente y eficaz. La gobernanza solo se logrará con un impulso de quién ostenta el poder para hacer partícipes de la decisión a los que no, con toda transparencia, franqueza y disciplina. Si bien, en la etapa inicial será complejo, los resultados, como en todo proceso de interacción, revelará fortalezas y áreas de oportunidad, información que será de utilidad para un proceso constante de mejora y coparticipación responsable.

Hay que entender que tanto democratización, como rendición de cuentas y gobernanza, forman parte de una lógica común: la participación hace posible la democracia y la transparencia, la rendición de cuentas efectiva y la gobernanza, sí incentivamos a la ciudadanía a ser el eje de todos ellos, el gobierno verá fortalecida su figura, su reputación y confianza, lo que a la larga le permitirá ejercer con altos grados de legitimidad la conducción de la sociedad.

Quinta parte (Publicado en La Jornada Zacatecas, en su versión impresa del día 24 de agosto de 2016- http://ljz.mx/2016/08/24/democratizacion-rendicion-cuentas-gobernanza-5/)

Si bien, durante y luego del proceso de transición a la democracia, se consideró como un efecto positivo de la democratización, la participación ciudadana en los procesos electorales, su interés e involucramiento en la defensa del voto, así como la expresión de sus simpatías o rechazos al momento de ejercer su derecho político al sufragio, hoy esto no es suficiente, y parece ya una participación limitada, con la cual no basta.

Es la intervención permanente de los actores no estatales la que permitirá la diferencia. En este sentido la gobernanza es un concepto oportuno para desarrollar una dinámica que permita mantener al Estado la tarea de gobernar, y a la iniciativa privada y sector social, participar en este proceso sin asumir responsabilidades ni un papel que no le corresponde, y que al contrario, las desvirtuarían.

Un papel que no desvirtuaría el rol que juega la ciudadanía (sea iniciativa privada u organización social), es la de ser el motor y centro del diseño, la implementación, evaluación y rencauzamiento de las políticas públicas. Coincidamos: uno de los principales problemas que encontramos en éstas es su temporalidad ligada a los períodos de los gobiernos que las proponen. No hay pues, políticas públicas de Estado, sino solo políticas públicas de gobierno. Esto se explica porque los actores políticos que encabezan las administraciones se van o juegan papeles de diverso peso político entre uno y otro período de gobierno ¿Qué es lo constante? La sociedad. Los políticos (funcionarios), pueden ser sustituidos de un día a otro, dependiendo de una especie de “fortuna” o “suerte” (para darle términos simples y llanos), pero la sociedad, como ente colectivo permanece. Luego entonces, es ahí el centro que deberían tener nuestras políticas públicas con la finalidad de que no estén limitadas a períodos, sino a resultados.

Cito a Eugenio Lahera Parada, en Introducción a las Políticas Públicas: “En algunos análisis el Estado aparece como el responsable de determinar por sí solo las políticas a seguir y debería ser también su único ejecutor. Para cumplirlas solo podría utilizar los métodos tradicionales ya conocidos en el pasado y la única evaluación posible serían las elecciones. Esta visión es consistente con algunos supuestos sobre el gobierno como entidad con unidad de propósito, con la mayor cantidad de instrumentos posibles, una habilidad perfecta para comprometer acciones y recursos y una clara función-objetivo: la maximización del bien público. Estos supuestos son irreales. (…) las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. (…) los medios con los que el sector público cumple sus objetivos, han variado.”

La visión que pone en el centro de las políticas públicas al Estado, a través de cualquiera de sus órganos parece no estar dando los frutos que esperábamos. Por eso, habría que encontrar las fórmulas que nos permitan insertar, con independencia real y autonomía, a la sociedad civil.

Volviendo a Luis F. Aguilar (Gobernanza: el nuevo proceso de Gobernar), “el gobierno es un agente de dirección necesario, pero insuficiente”. Se requiere sí de él, su profesionalización y su organización sistemática, pero los fenómenos y problemáticas sociales hoy, lo han superado con todo y que pueda ser eficiente y eficaz.

No solo eso, el contexto le ha mermado legitimidad y lo ha puesto a prueba en su forma más bondadosa: la del gobierno democrático. Pero con la creatividad y visión necesaria, ésta puede ser más una oportunidad que el anuncio de una desgracia.

Volviendo a Lahera Parada: “La comunidad en la que se encuentra el origen de poder democrático, legítimamente busca ejercerlo también en este terreno; las personas se interesan y participan en la solución de sus inquietudes (…) De ese modo, el gobierno, sin menoscabo de sus funciones de regulación, control y evaluación, puede utilizar mejor la capacidad de gobernar, que es un bien escaso y liberar recursos para concentrarlos en sus tareas principales. La integración de los esfuerzos estatales y privados para servir algún fin público (…) lleva a resultados superiores, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, ya que permite aumentar la participación y la transparencia”.

Cierro estas reflexiones citando a Aguilar: “(…) la gobernanza es un concepto post gubernamental más que antigubernamental de gobernar y quiere significar un nuevo proceso directivo, en tanto la definición y efectuación de los objetivos sociales es resultado de un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad, que no es dominado por gobierno y que, por ello, tampoco puede ser en modo de mando y control, dada la independencia política de los actores sociales y su fuerza relativa en virtud de los recursos que poseen y de los que el gobierno carece”.

Ha llegado pues, el momento de replantearnos nuestras metas institucionales y sociales. Ni las posturas anti-gobierno, ni las posturas pro-gobierno, son suficientes. El justo medio está ahí y promete mejores resultados.